Der Berg kreißte und gebar eine Maus: Das Gute-KiTa-Gesetz
Das System der Kindertagesbetreuung in Deutschland ist durch große länderspezifische Unterschiede bei den Betreuungs- und Ganztagsquoten sowie bei den Rahmenbedingungen und damit durch viele Ungerechtigkeiten gekennzeichnet. Wird das „Gute-KiTa-Gesetz“ hier Abhilfe schaffen?
Seit vielen Jahren ist bekannt, dass die Strukturqualität der Kindertagesbetreuung von Bundesland zu Bundesland höchst unterschiedlich ist. So dokumentiert z.B. die Bertelsmann Stiftung mit dem „Ländermonitor frühkindliche Bildungssysteme“ seit 2008 Jahr für Jahr die große Variationsbreite bei Faktoren wie z.B. Betreuungsquoten, Dauer der Betreuung, Öffnungszeiten, Fachkraft-Kind-Schlüssel, Anteil der in Regeleinrichtungen integrierten Kinder mit Eingliederungshilfe, Qualifikation des Personals, Leitungskapazitäten usw.
Hinzu kommt, dass auch die Ausgaben für Kindertagesbetreuung je Kind stark zwischen den Bundesländern schwanken, wie ich eine Dekade lang Jahr für Jahr anhand von Zahlen des Statistischen Bundesamtes aufgezeigt habe (Textor 2017). In dem zuletzt erfassten Jahr (2015) lag die Bandbreite der Pro-Kopf-Ausgaben zwischen 9.504 Euro in Berlin und 4.090 Euro in Mecklenburg-Vorpommern – dem Land Berlin war ein Kind mehr als doppelt so viel wert wie den Ländern Brandenburg, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern.
Es ist offensichtlich, dass die großen Unterschiede bei den Betreuungsquoten, Rahmenbedingungen und Ausgaben je Kind auf der Ebene der Bundesländer deutschlandweit zu einer Ungleichbehandlung von Kindern, Eltern und sozialpädagogischen Fachkräften führen. Dies soll schlaglichtartig an einigen Beispielen verdeutlicht werden:
- Unter dreijährige Kinder haben laut § 24 Abs. 2 SGB VIII einen Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung. Die Betreuungsquoten fielen 2017 in den einzelnen Bundesländern jedoch höchst unterschiedlich aus: Sie variierten zwischen 26,3% in Nordrhein-Westfalen und 56,9% in Sachsen-Anhalt (Bertelsmann Stiftung 2018a). Es ist ungerecht, dass unter Dreijährige im Ländervergleich ungleiche Chancen auf Kindertagesbetreuung haben.
- Laut § 24 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII soll sich der Umfang der täglichen Förderung nach dem individuellen Bedarf richten. Jedoch schwankte 2017 die Ganztagsquote (d.h. eine vertraglich vereinbarte Betreuungszeit von mehr als 35 Stunden) bei unter Dreijährigen zwischen 93,4% in Thüringen und 35,2% in Bayern und bei Kindern im Alter von drei Jahren bis zum Schuleintritt zwischen 95,0% in Thüringen und 26,5% in Baden-Württemberg (Bertelsmann Stiftung 2018a). Es ist ungerecht, dass Kleinkinder im Ländervergleich ungleiche Chancen auf Ganztagsbetreuung haben.
- Aus den Punkten 1 und 2 ergeben sich Konsequenzen für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf: Es ist ungerecht, dass Eltern je nach Wohnort unterschiedliche Chancen auf einen Betreuungsplatz für ein unter dreijähriges Kind bzw. auf einen Ganztagsplatz für ein Kleinkind jeden Alters haben.
- Auch andere Statistiken zur Strukturqualität verdeutlichen, dass Kleinkinder in Deutschland ungleich behandelt werden. Dies gilt insbesondere für behinderte oder von Behinderung bedrohte Kinder bzw. für Kinder mit Migrationshintergrund, die je nach Bundesland mehr oder weniger Integration bzw. Einzelförderung erfahren. Beispielsweise besuchten 2015 in Bayern 56,7% der Kinder mit Eingliederungshilfe schulvorbereitenden Einrichtungen und in Baden-Württemberg 50,0% der Kinder Förderschulkindergärten, während in Hessen 73,3% der Kinder in Kitas mit weniger als 20% Kinder mit Eingliederungshilfe integriert waren (Bertelsmann Stiftung 2018a). Während 2017 in Hamburg 66,5% der Kinder mit Migrationshintergrund bereits im Alter von einem Jahr betreut wurden, waren es in Nordrhein-Westfalen nur 35,6% und in Rheinland-Pfalz 35,8% (Bertelsmann Stiftung 2018a).
- Aber auch alleKleinkinder sind betroffen: Es ist ungerecht, dass sie je nach Bundesland in unterschiedlich großen Gruppen betreut werden und laut den Personalschlüsseln mehr oder weniger Zugang zu den Fachkräften haben. Dies dürfte Auswirkungen auf ihre Entwicklung und Bildungschancen haben. Beispielsweise variierte 2017 der Personalschlüssel (mit Leitungszeit) in Kinderkrippen zwischen 1:5,9 in Sachsen und 1:3,0 in Baden-Württemberg sowie in Kindergartengruppen zwischen 1:12,5 in Mecklenburg-Vorpommern und 1:6,8 in Baden-Württemberg (Bertelsmann Stiftung 2018a).
- Der vorletzte Satz betrifft natürlich auch das Kita-Personal: Es ist ungerecht, dass pädagogische Fachkräfte je nach Bundesland für mehr oder weniger Kinder zuständig sind bzw. in unterschiedlich großen Gruppen arbeiten müssen.
- Es ist ungerecht, wenn Kita-Leiter/innen je nach Bundesland ungleiche Chancen auf eine teilweise oder gänzliche Freistellung vom Gruppendienst haben und dass ihnen unterschiedlich hohe Zeitkontingente für die Ausübung ihrer Leitungsfunktionen zugesprochen werden. So schwankten 2017 z.B. der Anteil freigestellter Leiter/innen zwischen 67,9% im Saarland und 16,1% in Bayern sowie die wöchentliche Leitungszeit pro Mitarbeiter/in (Median) zwischen 3,2 Stunden in Hamburg und 1,3 Stunden in Bayern (Bertelsmann Stiftung 2018a).
- Es ist ungerecht, dass Eltern in den Bundesländern – und oft sogar von Kommune zu Kommune – unterschiedliche Beiträge für die Betreuung ihrer Kinder zahlen müssen. Im Jahr 2017 mussten Eltern in Schleswig-Holstein mit durchschnittlich 8,9% ihres Haushaltsnettoeinkommens am meisten aufbringen, am wenigsten Eltern in Berlin mit 2,0% (Bertelsmann Stiftung 2018b; ohne Zusatzgebühren). Aber auch die Bandbreite der Elternbeiträge variierte unterschiedlich stark: In Mecklenburg-Vorpommern zahlten 90% der Eltern zwischen 2,1 und 22% ihres Haushaltsnettoeinkommens, in Hamburg aber nur zwischen 0,8 und 7,6%. Besonders ungerecht ist, dass sozial schwache Familien besonders stark belastet werden: „Eltern mit einem Einkommen unterhalb der Armutsgefährdungsgrenze, die einen KiTa-Beitrag zahlen, zahlen 9,8 Prozent ihres Haushaltsnettoeinkommens für den KiTa-Beitrag. Demgegenüber bezahlen Familien oberhalb der Armutsgefährdungsgrenze nur 5,1 Prozent ihres Einkommens für die KiTa-Beiträge (...). Armutsgefährdete Familien werden daher, trotz einer größtenteils einkommensabhängigen Beitragsbemessung, fast doppelt so stark belastet“ (a.a.O., S. 8).
Das System der Kindertagesbetreuung in Deutschland ist somit durch viele Ungerechtigkeiten bzw. die Ungleichbehandlung von Kleinkindern, Eltern und Fachkräften gekennzeichnet – weitere Beispiele als die genannten lassen sich mit Sicherheit finden. Diese Situation widerspricht dem Grundgesetz. Beispielsweise heißt es in Artikel 3 Abs. 2: „Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich“. Wie wir gesehen haben, gilt dies bundesweit aber z.B. nicht hinsichtlich des Rechtsanspruchs auf Kindertagesbetreuung.
Wichtiger ist in diesem Zusammenhang aber die Vorgabe, dass der Bund gleichwertige Lebensverhältnisse in Deutschland gewährleisten soll, also bei den beschriebenen Ungerechtigkeiten gesetzgeberisch aktiv werden müsste. So lautet Artikel 72 Abs. 2 des Grundgesetzes: „Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“. Derzeit gibt es in der Kindertagesbetreuung weder „gleichwertige Lebensverhältnisse“ noch eine „Rechtseinheit“.
Das KiTa-Qualitäts- und -Teilhabeverbesserungsgesetz (KiQuTG)
Auf Grundlage des Art. 72 Abs. 2 Nr. 7 Grundgesetz hat das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2018a, S. 11) deshalb am 19.09.2018 das „KiTa-Qualitäts- und -Teilhabeverbesserungsgesetz (KiQuTG)“ in das Bundeskabinett eingebracht, das der Öffentlichkeit unter dem werbewirksamen Begriff „Das Gute-KiTa-Gesetz“ vorgestellt wurde. Da die Bundeskanzlerin und alle Bundesminister/innen dem Gesetzentwurf zustimmten, wird es nun an den Bundestag weitergeleitet. Das Gesetz soll noch in diesem Jahr beschlossen werden.
Artikel 1 des Gesetzentwurfs (Bearbeitungsstand: 17.09.2018) lautet (BMFSFJ 2018a, S. 3-6):
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Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (KiTa-Qualitäts- und -Teilhabeverbesserungsgesetz – KiQuTG) § 1 Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung (1) Ziel des Gesetzes ist es, die Qualität frühkindlicher Bildung, Erziehung und Betreuung in der Kindertagesbetreuung bundesweit weiterzuentwickeln und die Teilhabe in der Kindertagesbetreuung zu verbessern. Hierdurch soll ein Beitrag zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse für das Aufwachsen von Kindern im Bundesgebiet und zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf geleistet werden. (2) Kindertagesbetreuung im Sinne dieses Gesetzes umfasst die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege im Sinne des § 22 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Achten Buches Sozialgesetzbuch bis zum Schuleintritt. Maßnahmen nach § 2 dieses Gesetzes sind Maßnahmen, die frühestens ab dem 1. Januar 2019 begonnen werden und 1. Maßnahmen im Sinne von § 22 Absatz 4 des Achten Buches Sozialgesetzbuch sind oder 2. Maßnahmen sind, die über die in § 90 Absatz 3 und 4 des Achten Buches Sozialgesetzbuch in der ab dem 1. August 2019 geltenden Fassung hinausgehen. (3) Durch die Weiterentwicklung der Qualität frühkindlicher Bildung, Erziehung und Betreuung in der Kindertagesbetreuung nach den Entwicklungsbedarfen der Länder werden bundesweit gleichwertige qualitative Standards angestrebt. § 2 Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Qualität in der Kindertagesbetreuung werden auf folgenden Handlungsfeldern ergriffen: 1. ein bedarfsgerechtes Bildungs-, Erziehungs- und Betreuungsangebot in der Kindertagesbetreuung schaffen, welches insbesondere den Abbau von Hürden zur Inanspruchnahme, die Ermöglichung einer inklusiven Förderung aller Kinder sowie die bedarfsgerechte Ausweitung der Öffnungszeiten umfasst, 2. einen guten Fachkraft-Kind-Schlüssel in Tageseinrichtungen sicherstellen, 3. zur Gewinnung und Sicherung qualifizierter Fachkräfte in der Kindertagesbetreuung beitragen, 4. die Leitungen der Tageseinrichtungen stärken, 5. die Gestaltung der in der Kindertagesbetreuung genutzten Räumlichkeiten verbessern, 6. Maßnahmen und ganzheitliche Bildung in den Bereichen kindliche Entwicklung, Gesundheit, Ernährung und Bewegung fördern, 7. die sprachliche Bildung fördern, 8. die Kindertagespflege (§ 22 Absatz 1 Satz 2 des Achten Buches Sozialgesetzbuch) stärken, 9. die Steuerung des Systems der Kindertagesbetreuung im Sinne eines miteinander abgestimmten, kohärenten und zielorientierten Zusammenwirkens des Landes sowie der Träger der öffentlichen und freien Jugendhilfe verbessern oder 10. inhaltliche Herausforderungen in der Kindertagesbetreuung bewältigen, insbesondere die Umsetzung geeigneter Verfahren der Beteiligung von Kindern, die Sicherstellung des Schutzes der Kinder, die Integration von Kindern mit besonderen Bedarfen, die Zusammenarbeit mit Eltern und Familien, die Nutzung der Potentiale des Sozialraums und den Abbau geschlechterspezifischer Stereotype. Förderfähig sind auch Maßnahmen zur Entlastung der Eltern bei den Gebühren, die über die in § 90 Absatz 3 und 4 des Achten Buches Sozialgesetzbuch in der ab dem 1. August 2019 geltenden Fassung geregelten Maßnahmen hinausgehen, um die Teilhabe an Kinderbetreuungsangeboten zu verbessern. Maßnahmen gemäß § 2 Satz 1 Nummern 1 bis 4 sind von vorrangiger Bedeutung. § 3 Handlungskonzepte und Finanzierungskonzepte der Länder (1) Die Länder analysieren anhand möglichst vergleichbarer Kriterien und Verfahren ihre jeweilige Ausgangslage in Handlungsfeldern nach § 2 Satz 1 und Maßnahmen nach § 2 Satz 2. (2) Auf der Grundlage der Analyse nach Absatz 1 ermitteln die Länder in ihrem Zuständigkeitsbereich jeweils 1. die Handlungsfelder nach § 2 Satz 1, die Maßnahmen nach § 2 Satz 2 und konkreten Handlungsziele, die sie zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung zusätzlich als erforderlich ansehen sowie 2. Kriterien, anhand derer eine Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung fachlich und finanziell nachvollzogen werden kann. (3) Bei der Analyse der Ausgangslage nach Absatz 1 sowie bei der Ermittlung der Handlungsfelder, Maßnahmen und Handlungsziele nach Absatz 2 sollen insbesondere die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die freien Träger, Sozialpartner sowie Vertreterinnen und Vertreter der Elternschaft in geeigneter Weise beteiligt und wissenschaftliche Standards berücksichtigt werden. (4) Auf der Grundlage der Analyse der Ausgangssituation nach Absatz 1 und der Ermittlungen nach Absatz 2 stellen die Länder Handlungs- und Finanzierungskonzepte auf, in denen sie anhand der nach Absatz 2 Nummer 2 ermittelten Kriterien darstellen, 1. welche Fortschritte sie bei der Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung erzielen wollen, um ihre Handlungsziele zu erreichen, 2. mit welchen fachlichen und finanziellen Maßnahmen sie die in Absatz 4 Nummer 1 genannten Fortschritte erzielen wollen und 3. in welcher zeitlichen Abfolge sie diese Fortschritte erzielen wollen. § 4 Verträge zwischen Bund und Ländern Jedes Land schließt mit der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, einen Vertrag über die Weiterentwicklung der Qualität der Kindertagesbetreuung, der als Grundlage für das Monitoring und die Evaluation nach § 6 dient. Dieser Vertrag enthält: 1. das Handlungskonzept des Landes gemäß § 3 Absatz 4, 2. das Finanzierungskonzept des Landes gemäß § 3 Absatz 4, 3. die Verpflichtung des Landes, dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend jeweils bis zum Ablauf von sechs Monaten nach Abschluss des Haushaltsjahres einen Bericht zu übermitteln, in dem das Land den Fortschritt bei der Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung gemäß seinem nach § 3 Absatz 4 aufgestellten Handlungs- und Finanzierungskonzept darlegt (Fortschrittsbericht), 4. die Verpflichtung des Landes, geeignete Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung zu treffen, insbesondere Qualitätsmanagementsysteme zu unterstützen, 5. die Verpflichtung des jeweiligen Landes, an dem länderspezifischen sowie länderübergreifenden qualifizierten Monitoring gemäß § 6 Absätze 1 und 2 teilzunehmen, dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend die für die bundesweite Beobachtung nach § 6 Absatz 2 Satz 2 erforderlichen Daten jährlich bis zum 15. Juli zu übermitteln und die Teilnahme am Monitoring insbesondere für eine prozessorientierte Weiterentwicklung der Qualität der Kindertagesbetreuung zu nutzen, 6. das Nähere zu der Unterstützung durch die Geschäftsstelle gemäß § 5. § 5 Geschäftsstelle des Bundes Der Bund richtet eine Geschäftsstelle beim Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend ein, die 1. die Länder unterstützt a) bei der Analyse der Ausgangslage nach § 3 Absatz 1, insbesondere im Hinblick auf möglichst vergleichbare Kriterien und Verfahren, b) bei der Aufstellung von Handlungskonzepten nach § 3 Absatz 4, einschließlich der hierfür erforderlichen Ermittlungen der Handlungsfelder und Handlungsziele nach § 3 Absatz 2, c) bei der Erstellung der Fortschrittsberichte nach § 4 Satz 2 Nummer 3, insbesondere als geeignetes Instrument des Monitorings nach § 6 sowie d) bei der Durchführung öffentlichkeitswirksamer Maßnahmen, 2. den länderübergreifenden Austausch über eine prozessorientierte Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung koordiniert, sowie 3. das Monitoring und die Evaluation nach § 6 begleitet. § 6 Monitoring und Evaluation (1) Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend führt jährlich, erstmals im Jahr 2020 und letztmals im Jahr 2023, ein länderspezifisches sowie länderübergreifendes qualifiziertes Monitoring durch. Das Monitoring ist nach den zehn Handlungsfeldern gemäß § 2 Satz 1 und Maßnahmen gemäß § 2 Satz 2 aufzuschlüsseln. (2) Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend veröffentlicht jährlich einen Monitoringbericht. Dieser Monitoringbericht umfasst 1. einen allgemeinen Teil zur bundesweiten Beobachtung der quantitativen und qualitativen Entwicklung des Angebotes früher Bildung, Erziehung und Betreuung für Kinder bis zum Schuleintritt in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege und 2. die von den Ländern gemäß § 4 Satz 2 Nummer 3 übermittelten Fortschrittsberichte. (3) Die Bundesregierung evaluiert die Wirksamkeit dieses Gesetzes und berichtet erstmals zwei Jahre nach dem Inkrafttreten dem Deutschen Bundestag über die Ergebnisse der Evaluation. In den Evaluationsbericht fließen die Ergebnisse des Monitorings nach den Absätzen 1 und 2 ein. |
Damit dieses Gesetz umgesetzt werden kann, sind Änderungen des Achten Buches Sozialgesetzbuch und des Finanzausgleichsgesetzes notwendig, die in den Artikeln 2 bis 4 des Gesetzentwurfs ausgeführt wurden. Artikel 5 regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.
Für die Umsetzung des Gesetzes will der Bund den Ländern bis 2022 insgesamt 5,5 Mrd. Euro zur Verfügung stellen. Dies soll vor allem durch die Umverteilung der Umsatzsteuer für die Jahre 2019 bis 2022 geschehen (Artikel 3 und 4 des Gesetzentwurfs).
Für Fachleute, die den Beschluss der Jugend- und Familienministerkonferenz (2017) „Frühe Bildung weiter entwickeln und finanziell sichern – Eckpunkte für ein Qualitätsentwicklungsgesetz“ vom 18./19.05.2017 kennen, bringt der Gesetzesentwurf wenig Neues: Der Bund stellt für einen begrenzten Zeitraum (vier Jahre) viel Geld zur Verfügung, und jedes Bundesland entscheidet für sich, für welche der in § 2 KiQuTG genannten zehn Maßnahmen es Mittel abrufen will – auf der Grundlage eines individuellen Vertrages mit dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, der auch ein Handlungs- und Finanzierungskonzept umfassen soll (§ 3, 4 KiQuTG). Die ersten vier Maßnahmen – die Schaffung eines bedarfsgerechten Angebots, die Sicherstellung eines guten Fachkraft-Kind-Schlüssels, die Gewinnung qualifizierter Fachkräfte und die Stärkung der Kita-Leitungen – gelten als vorrangig.
Die Länder können die Gelder über die als „Instrumentenkasten“ bezeichneten zehn Handlungsfelder hinaus auch für die Entlastung der Eltern bei den Gebühren ausgeben (§ 2 Satz 2 KiQuTG). Dadurch soll die Teilhabe am Betreuungsangebot verbessert werden – insbesondere von Kindern aus bildungsfernen oder sozial benachteiligten Familien sowie aus Familien mit Migrationshintergrund. Hierzu führt das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2018b) aus: „Jede Familie muss sich gute Kinderbetreuung leisten können. Darum werden Familien mit kleinem Einkommen von der Beitragspflicht befreit. Das bedeutet, dass Familien, die Kinderzuschlag oder Wohngeld erhalten, künftig nicht mehr für die Betreuungsplätze zahlen müssen. 1,2 Millionen Kinder haben so einen Anspruch auf beitragsfreie Kitazeit. Außerdem werden die Elternbeiträge für alle Familien sozial gestaffelt“. Um dies zu ermöglichen, sollen u.a. die Absätze 3 und 4 von § 90 SGB VIII wie folgt verändert werden (BMFSFJ 2018a, S. 7; Artikel 2 des Gesetzentwurfs):
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(3) Im Fall des Absatzes 1 Nummer 3 sind Kostenbeiträge zu staffeln. Als Kriterien für die Staffelung werden insbesondere das Einkommen der Eltern, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit des Kindes berücksichtigt. Werden die Kostenbeiträge nach dem Einkommen berechnet, bleibt das Baukindergeld des Bundes außer Betracht. Darüber hinaus können weitere Kriterien berücksichtigt werden. (4) Im Fall des Absatzes 1 Nummer 3 wird der Kostenbeitrag auf Antrag erlassen oder auf Antrag ein Teilnahmebeitrag vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe übernommen, wenn die Belastung durch Kostenbeiträge den Eltern und dem Kind nicht zuzumuten ist. Nicht zuzumuten sind Kostenbeiträge immer dann, wenn Eltern oder Kinder Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem Zweiten Buch, Leistungen nach dem dritten und vierten Kapitel des Zwölften Buches oder Leistungen nach den §§ 2 und 3 des Asylbewerberleistungsgesetzes beziehen oder wenn die Eltern des Kindes Kinderzuschlag gemäß § 6a des Bundeskindergeldgesetzes oder Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz erhalten. Der Träger der öffentlichen Jugendhilfe hat die Eltern über die Möglichkeit einer Antragstellung nach Satz 1 bei unzumutbarer Belastung durch Kostenbeiträge zu beraten. Absatz 2 Satz 2 gilt entsprechend. |
Besonders begrüßungswert ist die in den beiden letzten Sätzen genannte Beratungspflicht des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe. Sollte der Gesetzentwurf in Kraft treten, muss das Jugendamt z.B. bildungsferne und sozial benachteiligte Familien sowie Familien mit Migrationshintergrund frühzeitig – möglichst kurz nach der Geburt eines Kindes – informieren, dass dieses ein Angebot der Kindertagesbetreuung kostenlos nutzen kann (bei unzumutbarer Belastung durch Elternbeiträge).
Kritische Anmerkungen
Zu problematisieren ist jedoch die Gleichwertigkeit der zehn Handlungsfelder zur Weiterentwicklung der Qualität in der Kindertagesbetreuung nach § 2 Satz 1 KiQuTG und der Maßnahmen zur Entlastung der Eltern bei den Gebühren nach § 2 Satz 2 KiQuTG. So besteht die Gefahr, dass ein großer Teil der Bundesmittel für die Gebührenfreiheit der Kindertagesbetreuung ausgegeben werden wird und somit nicht für die Verbesserung der Strukturqualität und der Arbeitsbedingungen der Fachkräfte zur Verfügung stehen wird. Ferner könnte es geschehen, dass Bundesländer Gelder, die in ihren Haushaltsentwürfen für die Jahre 2019 ff. für den Ausbau der Kindertagesbetreuung und für Qualitätsverbesserungen vorgesehen waren, nun durch Bundesmittel ersetzen – oder sogar bisherige Ausgaben kürzen. Auf jeden Fall hatte die Jugend- und Familienministerkonferenz schon am 18./19.05.2017 beschlossen, dass „die Bundesbeteiligung an der Finanzierung nicht mit der Erwartung einer noch darüber hinaus entsprechend anteiligen Steigerung der Landesanteile verbunden werden“ soll.
Im Gesetzentwurf ist die Einrichtung einer Geschäftsstelle des Bundes vorgesehen (§ 5 KiQuTG), die u.a. das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend beim jährlichen länderspezifischen sowie länderübergreifenden Monitoring, das nach den zehn Handlungsfeldern und Maßnahmen zur finanziellen Entlastung o.g. Familien aufzuschlüsseln ist, sowie bei der Evaluation der Wirksamkeit des Gesetzes unterstützen soll (§ 6 KiQuTG).
Auf Grundlage dieses Monitorings und der Evaluation sowie der jährlich von den Ländern vorzulegenden Fortschrittsberichte soll dann entschieden werden, „ob durch länderspezifische Fortschritte der Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung in allen Handlungsfeldern eine Ausgangssituation erreicht wird, die die bundesgesetzliche Regelung von Qualitätskriterien ermöglicht, um nachhaltig und dauerhaft die Qualität der frühen Bildung, Erziehung und Betreuung in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege weiterzuentwickeln, oder ob vielmehr zunächst eine weitere Phase vereinbarter länderspezifischer Anforderungen notwendig ist, um dieses Ziel zu erreichen“ (BMFSFJ 2018, S. 30).
Dementsprechend heißt es in § 1 Abs. 3 KiQuTG: „Durch die Weiterentwicklung der Qualität frühkindlicher Bildung, Erziehung und Betreuung in der Kindertagesbetreuung nach den Entwicklungsbedarfen der Länder werden bundesweit gleichwertige qualitative Standards angestrebt“. Es bleibt also bei einer bloßen Absichtserklärung, dass irgendwann den Bundesländern (z.B. im SGB VIII) bundesgesetzliche Vorgaben z.B. hinsichtlich des Fachkraft-Kind-Schlüssels, der Gruppengröße, des Anteils der in Regeleinrichtungen zu integrierenden Kinder mit Eingliederungshilfe, des maximalen Anteils von Kindern mit Migrationshintergrund in einer Gruppe, der Größe der Innen- und Außenräume (eine bestimmte Quadratmeterzahl je Kind), der für mittelbare pädagogische Arbeit zur Verfügung stehenden Zeit (z.B. für die Vor- und Nachbereitung von Bildungsangeboten, die Dokumentation und Auswertung von Beobachtungen, Fallbesprechungen usw.), der für Elternarbeit und Teamgespräche vorgesehenen Zeit, der Qualifikation des Personals, der Leitungskapazitäten, der Fortbildung oder der Fachberatung gemacht werden sollen.
Hinzu kommt, dass die zehn Handlungsfelder in § 2 Satz 1 KiQuTG sehr komplex sind: Sie umfassen Maßnahmen zum Abbau von Hürden bei der Inanspruchnahme von Kindertagesbetreuung, zur Ausweitung der Öffnungszeiten von Kitas, zur Verbesserung des Personalschlüssels, zur Gewinnung von Fachkräften, zur Gestaltung von Räumen, zur Gesundheits-, Ernährungs- und Bewegungserziehung, zur sprachlichen Bildung, zur Kindertagespflege, zur Kooperation des jeweiligen Landes mit den Trägern der öffentlichen und freien Jugendhilfe, zur Beteiligung von Kindern, zum Kinderschutz, zum Abbau geschlechtsspezifischer Stereotype, zur Integration und Inklusion, zur Zusammenarbeit mit Eltern usw. So können die Länder Bundesmittel für ganz verschiedene Maßnahmen abrufen, was unter Umständen zu noch größeren Unterschieden bei den Stärken und Entwicklungsbedarfen der einzelnen Bundesländer führen wird – also das genaue Gegenteil von dem bewirkt, was mit dem KiQuTG angestrebt wird!
Fazit
Sinnvoller wäre es m.E. gewesen, schon jetzt im SGB VIII bestimmte qualitative Standards festzuschreiben – zumindest für Faktoren wie Gruppengröße, Fachkraft-Kind-Relation und Qualifikation des pädagogischen Personals, hinsichtlich derer es schon seit vielen Jahren einen breiten Konsens in der Fachwelt gibt (z.B. Netzwerk Kinderbetreuung der Europäischen Kommission 1996; Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland 2009, Viernickel et al. 2013; Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft 2015) – und per Übergangsfristen festzulegen, bis wann sie von den Bundesländern gewährleistet werden müssen. Da dies nicht geschehen ist und laut dem KiQuTG die Länder selbst vorschlagen können, für was sie die zur Verfügung stehenden Bundesmittel ausgeben wollen, besteht die Gefahr, dass sich die Unterschiede bei den Rahmenbedingungen verfestigen und vielleicht sogar noch größer werden. Die Bundesländer mögen darin sogar den Vorteil sehen, dass damit die Wahrscheinlichkeit steigt, dass der Bund auch über das Jahr 2022 hinaus Maßnahmen zur Verbesserung der Strukturqualität fördern wird. Dann wird es in den kommenden Jahren weiterhin ungleiche und damit ungerechte Verhältnisse im Bereich der Kinderbetreuung geben, werden Kinder, Eltern und Fachkräfte in einzelnen Bundesländern benachteiligt sein. Da die Bundesländer nicht mehr Geld für die Kindertagesbetreuung ausgeben müssen, werden die großen Unterschiede bei den Pro-Kopf-Ausgaben im Ländervergleich (Textor 2017) kaum gemildert werden – ein Kind wird weiterhin je nach Bundesland mehr oder weniger wert sein...
Obwohl das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2018a) in der Begründung zum Gesetzentwurf über viele Seiten hinweg erörtert, wieso der Bund eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Kindertagesbetreuung hat (s.o.), schreckte es letztendlich vor den Konfrontation mit den Bundesländern zurück: „Der Berg kreißte und gebar eine Maus“ – also einen Gesetzentwurf, der vermutlich kaum zum Abbau der großen Unterschiede zwischen den Ländern beitragen sowie zu mehr Gleichheit und Gerechtigkeit führen wird.
Postskriptum
Das KiQuTG wurde am 14.12.2018 mit den Stimmen der Regierungsfraktionen und mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen und trat am 01.01.2019 in Kraft. Im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens wurden nur noch einige minimale Veränderungen vorgenommen. Die wichtigeren Korrekturen an dem in diesem Artikel präsentierten Entwurf sind folgende:
- In § 2 Satz 1 Nr. 10 KiQuTG wurden Verfahren zur Sicherstellung des Schutzes der Kinder mit den Worten „vor sexualisierter Gewalt, Misshandlung und Vernachlässigung“ spezifiziert.
- In § 2 Satz 2 KiQuTG wurde nach den Wörtern „Förderfähig sind“ das Wort „zusätzlich“ eingefügt. So soll wohl verdeutlicht werden, dass ein Bundesland die Mittel nicht nur für die Reduzierung bzw. Abschaffung der Elternbeiträge ausgeben darf.
- In § 3 Abs. 3 KiQuTG wurden die Wörter „die kommunalen Spitzenverbände auf Landesebene“ eingefügt.
- In § 22 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII wurden die Kriterien für die Staffelung der Kostenbeiträge für Kindertagesbetreuung in eine Kann-Bestimmung umgewandelt. Die Bundesländer hatten sich dagegen gewehrt, dass im SGB VIII vorgeschrieben wird, wie sie die Elternbeiträge berechnen müssen.
Die in diesem Artikel und in anderen Fachpublikationen genannten sowie die bei der Sachverständigenanhörung im Bundestag und die von den Oppositionsfraktionen eingebrachten kritischen Kommentare und Verbesserungsvorschläge wurden also weitestgehend ignoriert.
Literatur
Bertelsmann Stiftung: Ländermonitor frühkindliche Bildungssysteme. https://www.laendermonitor.de/de/startseite/ (25.09.2018a)
Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): ElternZOOM 2018. Schwerpunkt: Elternbeteiligung an der KiTa-Finanzierung. https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/ElternZOOM_2018.pdf (26.09.2018b)
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ): Gesetzentwurf der Bundesregierung. Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung (Bearbeitungsstand: 17.09.2018). http://www.bmfsfj.de/blob/jump/128370/gesetzentwurf-der-bundesregierung-data.pdf (25.09.2018a)
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ): Das Gute-KiTa-Gesetz. https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/service/gesetze/das-gute-kita-gesetz/128214 (25.09.2018b)
Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland: Bildung und Betreuung – von Anfang an! Ein Plädoyer für qualitativ hochwertige Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder bis drei Jahre. Berlin 2009
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW): Qualität in Tageseinrichtungen für Kinder. GEW fordert bundesgesetzliche Regelung der Rahmenbedingungen. Frankfurt/Main 2015
Jugend- und Familienministerkonferenz (JFMK): Frühe Bildung weiter entwickeln und finanziell sichern – Eckpunkte für ein Qualitätsentwicklungsgesetz. Beschluss vom 18./19. Mai 2017, TOP 7.1. http://www.jfmk.de/pub2017/TOP_7.1_Fruehe_Bildung_Eckpunkte-QE-Gesetz.pdf (26.09.2018)
Netzwerk Kinderbetreuung der Europäischen Kommission: Qualitätsziele in Einrichtungen für kleine Kinder (1996). http://www.kindergartenpaedagogik.de/46.html (26.09.2018)
Textor, M.R.: Pro-Kopf-Ausgaben für Kindertagesbetreuung im Zehn-Jahres-Vergleich: 2006 bis 2015. http://www.kindergartenpaedagogik.de/2393.pdf (20.06.2017)
Viernickel, S./Nentwig-Gesemann, I./Nicolai, K./Schwarz, S./Zenker, L.: Schlüssel zu guter Bildung, Erziehung und Betreuung – Bildungsaufgaben, Zeitkontingente und strukturelle Rahmenbedingungen in Kindertageseinrichtungen. Berlin: Der Paritätische Gesamtverband, Diakonie Deutschland, Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft 2013
Autor
Dr. Martin R. Textor arbeitete 20 Jahre lang als wissenschaftlicher Angestellter am Staatsinstitut für Frühpädagogik in München. Im November 2006 gründete er zusammen mit seiner Frau das Institut für Pädagogik und Zukunftsforschung (IPZF) in Würzburg. Er ist Autor bzw. Herausgeber von mehr als 40 Büchern und hat knapp 700 Fachartikel in Zeitschriften und im Internet veröffentlicht. Weitere Informationen unter www.martin-textor.de.