mehrere Kinder

Frühkindliche Bildung und Betreuung in Europa: Das System

Peter Moss

15.07.2014 Kommentare (1)

"Der kritische Faktor in der Politik für die frühe Kindheit ist das Fehlen eines integrierten Systems, das die vorhandenen Vorgaben umsetzt."

Kindertageseinrichtungen entstanden in Europa und werden hier wie kaum anderswo auf der Welt mit dem Schwerpunkt „Drei- bis sechsjährige Kinder“ weiterentwickelt. Weitere Verallgemeinerungen über die frühkindliche Bildung und Betreuung in Europa oder wenigstens in den Mitgliedsstaaten der EU fallen mir schwer, denn frühkindliche Bildung und Betreuung in Europa ist ein Sinnbild von Vielfalt – wenn nicht von Konfusion.

Den Beweis liefert die Tabelle weiter unten.

Beginnen wir mit dem grundlegenden Merkmal, nach dem die Systeme der Kindertagesbetreuung organisiert werden. Eines der zehn Prinzipien aus unserem Positionspapier[1] behandelt die Notwendigkeit eines Systems ohne Bruchstellen. Es heißt dort: „Alle Einrichtungen sollten unter einheitlichen Rahmenvorgaben arbeiten, die grundlegende gemeinsame Arbeitsweisen und -bedingungen sicherstellen.“ Hinzu kommt, dass der gemeinsame Rahmen besser entwickelt und umgesetzt werden kann, wenn nur ein Ressort verantwortlich ist – und zwar über alle Hierarchieebenen hinweg. Wie weit ist Europa bei der Einführung dieses Prinzips gekommen?

Wie überall auf der Welt arbeiten die meisten europäischen Länder mit einem in mindestens zwei Ressorts geteilten System der Verantwortung für die Einrichtungen. Einige Einrichtungen gehören ins Sozial- oder Wohlfahrtsressort, andere ins Bildungsressort. Meist ist es so, dass die Einrichtungen für die Kinder unter drei Jahren im Ressort „Soziales“  und die für die älteren Kinder im Ressort „Bildung‘ verwaltet werden. In manchen Ländern aber, zum Beispiel in Griechenland,  sind beide Ressorts gemeinsam für die Aufsicht über die Einrichtungen der Drei- bis Sechsjährigen zuständig. Das Problem mit der geteilten Verantwortung ist bekannt: Sie sind dysfunktionale Reste veralteter Verwaltungen, bewirken Ungleichheit, Brüche und Doppelzuständigkeiten auch bei den Angeboten und nutzen weder Kindern noch Eltern und Fachkräften.

Neuerdings zeichnen sich in manchen Ländern Veränderungen ab, die geeignet sind, die Aufteilung zu überwinden. Vor allem geht die Entwicklung dahin, dass nur ein Ressort für alle Kindertagesangebote zuständig ist, meist das Ressort „Bildung“. Zwölf der 28 EU-Länder verfügen bereits über ein solches Ressort, und damit steht Europa weltweit vorn.

Doch die einheitliche Verantwortung ist noch längst kein voll integriertes System, sondern nur ein Schritt nach vorn. Das Strategiepapier definiert ein voll integriertes System als ein System, das in acht Schlüsselbereichen gleiche Maßstäbe und Bedingungen aufweist: Zugang und Verfügbarkeit, Bezahlbarkeit und Finanzierung, pädagogische Grundsätze, Rahmenpläne, Beteiligung, Evaluation, Einrichtungs- und Personalstandards, unterstützende Infrastruktur. Voll integrierte Systeme erkennt man meist daran, dass die Einrichtungen altersgruppenübergreifend für Kinder organisiert sind, die jünger und älter als drei Jahre sind. Für KINDER in Europa ist dies jedoch keine Bedingung.

Die Länder mit nur einer Ressortverantwortung und einem voll integrierten Angebotssystem sind überschaubar: Dänemark, Finnland, Schweden und Slowenien. Ein integriertes Konzept ergänzt deren integrierte Struktur. Das heißt, dass Bildung und Betreuung, Lernen und Pflege als untrennbare Elemente verstanden werden. Im schwedischen Curriculum für den Vorschulbereich heißt es dazu: „Aktivitäten sollten auf einem ganzheitlichen Bild vom Kind und seinen Bedürfnissen gründen; sie sollten so ausgeführt werden, dass Pflege, Erziehung und Lernen eine zusammenhängende Einheit bilden.“ Insgesamt führt dies zu einem Angebot in der Tagesbetreuung, das von der Geburt bis zum Schuleintritt reicht.

Die anderen Länder mit einem einheitlichen System – zum Beispiel mit nur einem Ressort für Richtlinien, Organisation und Verwaltung – erfüllen eventuell bis zu drei, jedoch nicht alle vier Kriterien. Manchmal liegt das daran, dass jüngere Kinder nicht wirklich die gleichen Zugangsvoraussetzungen wie ältere Kinder haben, obwohl es nach dem Wortlaut der Grundlage so sein müsste. Oder es hängt damit zusammen, dass die Integration der Ressorts noch vollendet werden muss.

In England ist das Bildungsressort für alle Kindertageseinrichtungen verantwortlich. Es gibt sogar ein integriertes System der Aufsicht und ein allgemeines Curriculum. Doch bei den Zugangsvoraussetzungen, den Elternbeiträgen und den Personalstandards existieren zwei Systeme nebeneinander, eins für „Kinderbetreuung, wenn Eltern arbeiten“, das andere für „Elementarbildung für Drei- bis Sechsjährige“. Das erste Angebot unterstützt die Eltern, das zweite ist ein gesellschaftliches Gut. Europa hat seinen langen Marsch in Richtung integrierter Systeme also erst begonnen.

Alle Systeme frühkindlicher Bildung und Betreuung funktionieren nur im Zusammenhang mit anderen Systemen, die sie bedingen, definieren und manchmal begrenzen. Dazu gehören vor allem die Regelungen der Elternzeiten und der Schulpflicht.

Jedes Land der EU muss Mutterschutzzeiten und Elternzeiten gewährleisten. Die EU-Richtlinien legen dafür bestimmte Standards fest. Weiter reicht die Gemeinsamkeit nicht. Die Dauer der Freistellungen, die Aufwendungen für Eltern (wenn es sie überhaupt gibt!), die Flexibilität der Inanspruchnahme und ob Väter zur Teilnahme ermuntert oder eher behindert werden – all das variiert enorm.

Die Ausgestaltung der nationalen Regelungen hat Auswirkungen. Zum Beispiel darauf, wann Eltern ihre Kinder in die Tagesbetreuung geben wollen. Ein Blick auf die Tabelle enthüllt die Spannbreite der (gut bezahlten) Elternzeiten in den ersten 13 bis 36 Monaten. Bemerkenswerter aber ist der Anschluss, denn Eltern nehmen (zu) gering bezahlte Zeiten kaum wahr. Die Spannbreite liegt hier zwischen „gar nicht gut bezahlt“ bis zu 24 Monaten, bei einem Durchschnittswert von knapp 9 Monaten.

Vielleicht sollte als wichtigster Punkt im Gedächtnis bleiben, dass nur sehr wenige Länder die Regelungen für Elternzeiten auf die der Kindertagesbetreuung tatsächlich abstimmen, also einen direkten Anschluss oder eine Überlappung vorsehen, damit die Kinder bereits während der Freistellung der Eltern eine Einrichtung besuchen können. Nur in vier Ländern ist das möglich, nämlich in Dänemark, Finnland, Schweden und Slowenien mit ihren voll integrierten Systemen. Weitere vier Länder – Estland, Kroatien, Litauen und Ungarn – haben auf dem Papier zwar keine Lücke, doch nicht genügende Plätze, um den Rechtsanspruch zu erfüllen. Wie Deutschland seinen seit August 2013 gültigen Rechtsanspruch für Kinder ab 12 Monaten erfüllt, muss – während ich dies schreibe – noch abgewartet werden. Klappt es, ist die Lücke zwischen gut bezahlten Elternzeiten und Kindertagesbetreuung geschlossen.

Die Freistellungszeiten für Eltern beeinflussen, wann Kinder anfangen, Einrichtungen zu besuchen; die Schulpflicht beeinflusst das Ende. In Nordirland zum Beispiel liegt der Beginn der Schulpflicht bei vier Jahren. In Kroatien sind die Kinder sieben Jahre alt. In den meisten Ländern Europas beginnt die Grundschule in der Zeit um den sechsten Geburtstag. Einige Länder – Irland, Niederlande, England und Schweden – bieten zusätzlich den freiwilligen Besuch der Grundschule an. Die drei Erstgenannten ab vier, die Skandinavier ab sechs Jahren. Fast alle Kinder nehmen die „Frühaufnahme“ in Anspruch.

Unterschiedliche Ausgangsbedingungen für den Übergang zwischen Elementar- und Primarbereich sowie die unterschiedlichen Voraussetzungen für den Anspruch auf einen Platz in der Kindertagesbetreuung schlagen durch bis zu den Kindern. In Ländern mit dem Schulbeginn um das sechste Lebensjahr besuchen die Kinder meist vorher drei Jahre lang eine Einrichtung. In Dänemark und Schweden sind es sogar vier oder fünf Jahre, denn die Kinder beginnen, wenn sie 12 bis 18 Monate alt sind. Wo Kinder bereits mit vier Jahren eingeschult werden, gehen sie in der Regel höchstens zwei Jahre lang in eine Kindertageseinrichtung.

In der Vergangenheit besuchten Kinder die Grundschule (mit Schulpflicht) im Anschluss an einen Kindergarten auf freiwilliger Basis. Neuerdings gibt es einen Trend zur verpflichtenden Teilnahme an den Angeboten frühkindlicher Bildung und Betreuung. Acht EU-Mitgliedsstaaten (Bulgarien, Griechenland, Kroatien, Lettland, Polen, Rumänien, Ungarn, Zypern) – vorwiegend, doch nicht ausschließlich in Zentral- und Osteuropa – verpflichten die Kinder nun auf eine Teilnahme von einem Jahr. Luxemburg fordert zwei Jahre. Ungarn wird demnächst auf drei Jahre erhöhen. Die Region Flandern in Belgien geht einen eigenen Weg: Alle Kinder müssen vor dem Schuleintritt an 220 Tagen halbtags eine Kindertageseinrichtung besucht haben. Haben sie das nicht, werden sie einem Sprachtest unterzogen. Das zielt vor allem auf Kinder aus Migrantenfamilien.

Während vielfach eine Lücke zwischen Elternzeiten und Kindertagesbetreuung bleibt, wird letztere immer häufiger mit der Grundschule verknüpft. Unter dem Mantra der „Schulreife“ vollzieht sich eine schleichende Verschulung. Regierungen und Politiker betonen in Curricula oder anderen Veröffentlichungen die Aufgabe der Kindertageseinrichtungen, Kinder auf die Schule vorzubereiten.

Meiner Ansicht nach muss dringend über die „Vorschulverpflichtung“ diskutiert werden – und zwar national wie international. Welche Effekte hat die Verschulung? Gibt es alternative Formen der Zusammenarbeit zwischen den beiden Bildungseinrichtungen? Ich gehe so weit zu behaupten, dass diese Debatte auch im Interesse eines kohärenten Systems geführt werden muss.

Wenn die Kindertagesbetreuung in das Schulressort integriert wird, steigt die Gefahr der Verschulung ebenfalls. Stattdessen sollte eine „starke und gleichwertige Partnerschaft zwischen frühkindlicher und Grundschulbildung“ angestrebt werden, die auf der Zusammenarbeit beider Bereiche fußt, so dass ein neues gemeinsames Verständnis der Werte, Ziele und Methoden entstehen kann. Nicht nur der Kita-Bereich, auch die Grundschule bedarf einer Reform. Die Einrichtungstypen des Systems frühkindlicher Bildung variieren in Europa bedenklich. Drei Varianten zeigen dies:

  1. das Ausmaß und die Organisation der Familientagespflege als anerkanntes Angebot – oder nicht;
  2. ob Einrichtungen nach Jahrgängen organisiert sind, ob Kinder unter und über drei Jahren nach Institutionen getrennt werden oder ob es altersintegrierte beziehungsweise altersgemischte Einrichtungen für Kinder zwischen 0 Jahren und dem Schuleintritt gibt;
  3. ob die Kinder traditionsgemäß zur „Kinder-Schule“ gehen oder in einen „Kindergarten“.

All diese Unterschiede spiegeln sich im Personal.

 Unterschiede zwischen den Ländern erkennt man auch daran, wer die Einrichtungen betreibt – einschließlich der Fragen „Öffentlich oder privat?“ und „Gewinnorientiert oder gemeinnützig?“[2] Leider gibt es hierzu und zu den Entwicklungen keine Vergleichsdaten.

Im Vereinten Königreich sind mittlerweile 82 Prozent des Kleinkindbereichs in der Hand gewinnorientierter Anbieter. Das ist der wohl höchste Wert in Europa. Doch wie weit die privaten Unternehmen tatsächlich vorgedrungen sind, das weiß niemand.

 Über das Ausmaß der Vermarktung oder Ökonomisierung des Sektors gibt es keine Belege. Es ist zwar eindeutig, dass dieser Prozess in den beiden englischsprachigen Ländern – Irland und das Vereinte Königreich – sowie in den Niederlanden am weitesten vorgedrungen ist, weil die Regierungen einen Markt für private, gewinnorientierte Anbieter schaffen wollten. Dies geschah in der Absicht, die Versorgungslage – über den Konkurrenzkampf um die Eltern als Konsumenten – quantitativ zu verbessern und zugleich die Ideologie der individuellen Verantwortung, der Wahlfreiheit der Eltern und des Wettbewerbs zu vertreten. Unter dem neoliberalen Druck scheint die Rechnung aufzugehen. Privatisierung und Ökonomisierung schreiten in Europa voran, wenn der Widerstand dagegen nicht wächst, wenn öffentliche Bildung und ihre Werte Demokratie und Zusammenarbeit nicht hochgehalten werden.

Vielleicht erscheint die Diskussion über Systemfragen der frühkindlichen Bildung zu fern der Realität pädagogischer Arbeit. Doch solche Systeme sind wichtig für Eltern, für das Personal und auch für die Kinder. Die  Systeme bestimmen, wer zu welchen Bedingungen einen Platz erhält. Sie formen das Personal, indem sie Einfluss auf die erforderlichen Qualifikationen, auf die Arbeitsbedingungen und den Status nehmen. Darüber hinaus spiegeln sie, was wir unter frühkindlicher Bildung und Betreuung verstehen.

Bislang vertreten nur wenige Länder in Europa die Auffassung, frühkindliche Bildung liege in  öffentlicher Verantwortung und das Angebot sei ein Recht, auf das alle Kinder Anspruch haben. Europa hat noch einen langen Weg vor sich, bis seine Systeme frühkindlicher Bildung und Betreuung den Ansprüchen des 21. Jahrhunderts genügen.

 

Land

(B = Bundesstaat)

Typ des Systems und Zuständigkeit

 

Alter (in Monaten), wenn...

 

bezahlte Elternzeit endet              

Rechtsanspruch Kita beginnt

Schulpflicht beginnt

Österreich (B)

einheitlich: Soziales

  1.8   (24)

60 (Teilzeit)

72

Belgien (B)

geteilt: Bildung>

  4      (34)

30

72

Bulgarien

geteilt: Bildung>

 

72 (verpflichtend)

72 in Kita; Grundschule @ 84

Kroatien

einheitlich: Bildung

14      (14)

 62

72 in Kita; Grundschule @ 84

Zypern

geteilt: Bildung>

keine Information

56+[3]
(verpflichtend)

56+ Kita; Grundschule @ 68+1

Tschechien

geteilt: Bildung >

  5.1   (36)

kein Anspruch

72

Dänemark

einheitlich: Bildung

voll integriert

13.9   (13.9)

  6

72

Estland

einheitlich: Bildung

18      (36)

18[4]

72

Finnland

einheitlich: Bildung

voll integriert

11.1   (36)

Geburt

84; freiwillige Grundschule @ 72

Frankreich

geteilt: Bildung>

  3.3   (36)

36

72

Deutschland (B)

einheitlich: Soziales/Bildung

15.3   (36)

122

72

Griechenland

geteilt: Bildung >

  6-12 (20-60)[5]

60 (verpflichtend)

60 in Kita; Grundschule @ 72

Ungarn

geteilt: Bildung >

24      (36)

Birth2

60 in Kita; Grundschule @ 72

Irland

geteilt: Soziales>

  6      (17.6)

39

72; freiwillige Grundschule @ 48

Italien

geteilt: Bildung >

  3.7   (13.7)

kein Anspruch

72

Lettland

einheitlich: Bildung

keine Information

60 (verpflichtend)

60 in Kita or Grundschule

Litauen

einheitlich: Bildung

 12     (36)

122

84; freiwillige Grundschule @ 72

Luxemburg

geteilt: Bildung >

  1.8   (13.8)

48 (verpflichtend)

48 in Kita Grundschule @ 72

Malta

geteilt: Bildung >

keine Information

keine Information

60

Niederlande

geteilt: Soziales>

  2.3   (14.3)

48

60; freiwillige Grundschule @ 48

Polen

geteilt: Bildung >

 12     (48)

60 (verpflichtend)

60 in Kita; Grundschule @72

Portugal

geteilt: Bildung >

   7     (37)

60

72

Rumänien

einheitlich: Bildung

keine Information

60 (verpflichtend)

60 in Kita; Grundschule @72

Slowakien

geteilt: Bildung >

   0     (36)

kein Anspruch

72

Slowenien

einheitlich: Bildung

voll integriert

11.5   (14.2)

12

72

Spanien

einheitlich: Bildung

  5.2   (36)

 36

 72

Schweden

einheitlich: Bildung

voll integriert

13.2   (18)

 12

84; freiwillige Grundschule @ 72

Vereintes Königreich

einheitlich: Bildung

  1.4   (20)

 36

60 – 48 in Nordirland; freiwillige Grundschule @ 48

Erklärungen
 
Typ des Systems und Zuständigkeit:

Geteilt: Bildung> Die Verantwortung für Kitas ist zwischen dem Bildungs- und dem Sozialressort geteilt, doch meist liegt sie bei Bildung.

Geteilt: Soziales> Die Verantwortung für Kitas ist zwischen dem Bildungs- und dem Sozialressort geteilt, doch meist liegt sie bei Soziales.

Einheitlich: Bildung, voll integriert: Alle Einrichtungen unterstehen der Verantwortung des Bildungsressorts, und das System ist voll integriert in Bezug auf Zugangund Anspruch, Finanzierung, Arbeitskräfte und Rechtsvorschriften.

Einheitlich: Bildung: Alle Einrichtungen unterstehen der Verantwortung des Bildungsressorts, doch das System ist nicht integriert in Bezug auf einige oder alle Merkmale: Zugang und Anspruch, Finanzierung, Arbeitskräfte und Rechtsvorschriften.

Alter, zu dem bezahlte Elternzeiten enden: Das Kindesalter in Monaten, in dem die Phase endet, in der mindestens 66 Prozent des vorherigen Einkommens bezahlt werden.

Rechtsanspruch in Kita: Zeitpunkt in Monaten. Die gelbe Markierung zeigt an, dass der Rechtsanspruch mit der Verpflichtung zur Teilnahme verbunden ist.

 Beginn der Schulpflicht: Die gelbe Markierung zeigt an, dass die Schulpflicht mit dem Besuch einer Kita beginnt. Blaue Markierungen zeigen den freiwilligen Schulbesuch vor Beginn der Schulpflicht an.

Quellen:

Moss, P. (ed.): International review of leave policies and research 2013. www.leavenetwork.org

NFER: Compulsory age of starting school in European countries. 2013 (http://www.nfer.ac.uk/nfer/index.cfm?9B1C0068-C29E-AD4D-0AEC-8B4F43F54A28)

Oberhuemer, P./Schreyer, I./Neuman, M. J.: Kita-Fachpersonal in Europa. Ausbildungen und Professionsprofile. Opladen 2010

Private Informationen von Helena Buric

Peter Moss ist emeritierter Professor am Institut für Bildung an der Universität von London (UK).

Kontakt: peter.moss@ioe.ac.uk



[1] KINDER in Europa: Kindergärten in Europa. Auf dem Weg zu einer europäischen Strategie für Einrichtungen für junge Kinder. Siehe unter: http://www.verlagdasnetz.de/zeitschrift/kinder-in-europa/ke-1207-extra.html

[2] Siehe auch: KINDER in Europa,Heft 11

[3] Zypern: Schulpflichtig werden Kinder, die jeweils am 1. 9. das Alter von fünf  Jahren und zehn Monaten erreicht haben. Vorschulbesuch ist Pflicht für die Fünf- bis Sechsjährigen, und zwar jeweils ein Jahr, wenn das Kind am 1. 9. vier Jahre und acht Monate alt ist.

[4] Kroatien, Estland, Ungarn, Litauen: Es gibt einen Anspruch ab sechs Monaten (Kroatien), ab 18 Monaten (Estland), ab Geburt (Ungarn) oder ab zwölf Monaten (Litauen), doch die Ansprüche können wegen geringer Platzzahlen nicht eingelöst werden. Seit August 2013 gilt in Deutschland ein Rechtsanspruch ab zwölf Monaten. Die Besuchspflicht ab 36 Monaten wird in Ungarn 2014 eingeführt.

[5] Griechenland: Elternzeiten sind für Privatwirtschaft und öffentlichen Dienst verschieden.

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Kommentare (1)

Oertel, Birgid 14 Januar 2020, 19:14

Sehr geehrter Herr Moss,



ein spannender Überblick. Vielen Dank!

Haben Sie auch einen Überblick über die Öffnungszeiten in den europäischen Ländern. Ich arbeite im Ehrenamt zur Organisation von frühkindlichen Angeboten während der Jahrmärkte. Das ist äußerst schwierig zu organisieren, aber die Kinder, die mit den Geschäften ihrer Eltern unterwegs sind, werden von Anfang an benachteiligt.

Herzliche Grüße

Birgid Oertel

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