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Neue Herausforderungen für die Kommunen

07.06.2010 Kommentare (0)

Weil die etablierten Träger zu wenige Betreuungsplätze für unter Dreijährige anbieten können, gibt es neue Anbieter. Birgit Riedel beschreibt in ihrem Artikel, welchen Herausforderungen sich die Kommunen dadurch gegenübersehen. Wir übernehmen den Artikel mit freundlicher Genehmigung der Redaktion aus dem dji-Bulletin Nr. 89/2010.

Neue Spielregeln

Weil in Deutschland immer noch Betreuungsplätze für unter dreijährige Kinder fehlen, werden auch neue Anbieter und Initiativen gefördert. Die wachsende Vielfalt der Partner bedeutet für die Kommunen jedoch eine große Herausforderung.

Birgit Riedel

Das Kinderförderungsgesetz (KIFÖG) hat die Kommunen und Landkreise als die örtlichen Jugendhilfeträger dazu verpflichtet, ein bedarfsgerechtes Betreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren bereitzustellen. Von 2013 an soll jedes Kind mit dem ersten Geburtstag einen Rechtsanspruch auf einen Platz erhalten. Die Finanzierungsbeteiligung des Bundes und eine erfolgte Marktöffnung in der Mehrzahl der Bundesländer sollen den Ausbau beschleunigen. Gleichzeitig sollen die Kindertagespflege weiterentwickelt, der klassische Kindergarten umgebaut und mehr Wahlfreiheit für die Eltern verwirklicht werden. Doch mit der Umsetzung fühlen sich viele der Kommunen allein gelassen. Vielen von ihnen läuft die Zeit davon. Zudem mehren sich die Stimmen, dass aufgrund der Finanzkrise und der dadurch zusätzlich angespannten Haushaltslage der geplante Betreuungsausbau von den Kommunen nicht zu bewältigen ist. Aber ist der Ausbau tatsächlich »nur« eine Frage des Geldes? Welche Ressourcen lassen sich unter welchen Bedingungen vor Ort mobilisieren? An welche weiteren Voraussetzungen ist ein dynamischer Angebotsausbau geknüpft, was sind Erfolgsfaktoren? Und wo brauchen Kommunen Unterstützung? Eine Studie des Deutschen Jugendinstituts (DJI) im Auftrag der Robert Bosch Stiftung hat an vier lokalen Beispielen unterschiedliche Strategien des Betreuungsausbaus herausgearbeitet und daraus Empfehlungen abgeleitet.

Mit München, Frankfurt, Heidelberg und dem Ortenaukreis (Baden-Württemberg) wurden drei Städte und ein Landkreis mit sehr unterschiedlichen Voraussetzungen in die Untersuchung einbezogen. An diesen Standorten wurden Interviews mit Schlüsselpersonen aus der Verwaltung und einzelnen Trägern geführt, um einen Einblick in die Akteurskonstellationen, Konzepte, Angebotsstrukturen und zentralen Weichenstellungen des sogenannten Ausbaus U3 zu erhalten. Ein besonderes Interesse galt den Kooperationsformen, die sich in den Kommunen etabliert haben. Es hat sich gezeigt, dass sie maßgeblichen Einfluss darauf haben, welche Ressourcen vor Ort für den Betreuungsausbau erschlossen werden können. Mit der Ausdifferenzierung von Akteuren, Bedürfnissen und Angeboten sind gleichzeitig Formen »lokaler Governance« zu finden, die dieser Vielfalt Rechnung tragen. Eingespielte Routinen stoßen vielfach an ihre Grenzen. Benötigt werden neue Konzepte und Kooperationen, aber auch eine profilierte Rolle für die kommunale Politik und Verwaltung.  

Eine neue Generation von Anbietern und Trägern tritt an

Auch wenn landläufig oft vom »Krippenausbau« die Rede ist, verlassen sich die Kommunen nicht allein auf das Modell Krippe, sondern setzen auf Vielfalt. Die insbesondere im U3-Bereich heterogenen Bedürfnisse der Eltern erfordern ein pluralistisches Angebot, das die Kindertagespflege ebenso umfasst wie zeitlich individuell nutzbare Einrichtungen. Gleichzeitig braucht es eine Angebotsstruktur, die keine neuen institutionellen Schwellen schafft. Die Mehrzahl der untersuchten Träger und Kommunen strebt langfristig wohnortnahe, altersübergreifende und mit Blick auf die demografische Entwicklung flexible Einrichtungen an. Gleichzeitig zeigen die bisherigen Erfahrungen, dass die üblichen Angebotsformen bestimmte Eltern kaum erreichen. Um zum Beispiel auch Familien mit Migrationshintergrund verstärkt anzusprechen, werden in München und Frankfurt niedrigschwellige Angebote entwickelt, die den Einstieg in eine öffentliche Betreuung erleichtern. Beispiele dafür sind Eltern-Kind-Zentren, die auf unterschiedliche kulturelle Kontexte zugeschnitten sind und mit einer breiten Leistungspalette aufwarten (Beratung, Alltagshilfen, Elternbildung usw.).

Bemerkenswert ist auch die wachsende Vielfalt auf Seiten der Anbieter und Einrichtungsträger. Wurde die Expansion der 1990er Jahre häufig noch im »korporatistischen« Schulterschluss von Kommunen, Kirchen und anderen etablierten Wohlfahrtsverbänden bewältigt, wird der aktuelle Ausbau auch von vielen kleinen Anbietern mitgetragen, die auf den vorhandenen Bedarf reagieren. Regional mehr oder weniger ausgeprägt tritt eine neue Generation von (Eltern-)Initiativen, Sozialunternehmern und (meist klein-)gewerblichen Anbietern in Erscheinung, die mit einem unterschiedlichen fachlichen Hintergrund und in verschiedenen Rechtsformen operieren. Neben den Eltern selbst betätigen sich heute Erzieherinnen, aber beispielsweise auch Firmen oder Forschungseinrichtungen als Kindertagesstätten-Unternehmer. Immer mehr Kommunen haben dadurch mit Akteuren zu tun, die nicht selten im Grenzbereich zwischen Gemeinwohl- und Gewinnorientierung angesiedelt sind. Etwa jeder vierte Betreuungsplatz für unter Dreijährige in Westdeutschland wird heute von einer Elterninitiative oder einem Anbieter bereitgestellt, der nicht dem klassischen Trägerspektrum zuzurechnen ist.

Eine Reform braucht gute Konzepte und Partner

Kommunen mussten nicht nur die traditionellen Partner für den Ausbau gewinnen, sondern zugleich auf potenzielle neue Partner zugehen, passende Kooperationsangebote und -formen entwickeln und sich im Dialog mit unterschiedlichen Akteuren auf Modelle zur Finanzierung und Qualitätssicherung verständigen. Als besonders förderlich für die Dynamisierung lokaler Ausbauprozesse hat es sich hierbei erwiesen, wenn bereits in den Ausbaukonzepten die Vielfalt der Akteure aufgegriffen und die Fördermaßnahmen auf ihre unterschiedlichen Handlungsbedingungen zugeschnitten wurden. Außerdem war von Vorteil, wenn die verschiedenen Partner frühzeitig in die Bedarfsplanung einbezogen wurden.

Strategische Partnerschaften, die mit einzelnen, besonders dynamischen Trägern oder Angebotssektoren eingegangen wurden, spielten ebenfalls eine wichtige Rolle. In Frankfurt beinhaltete das, dass man einen unbürokratischen Fördertopf für Kinderläden aufgelegt hat, in München, dass man sich neben anderen Maßnahmen auf Unternehmenskooperationen spezialisiert hat; im Ortenaukreis wurden Tagespflegevereine mit Extra-Ressourcen ausgestattet, um sich professionalisieren zu können. Auch innerhalb der Verwaltung wurden die Voraussetzungen geschaffen, um (neue) Anbieter in der Gründungsphase kompetent zu begleiten und bürokratische Abläufe zu beschleunigen. Nicht zuletzt hat man gute Erfahrungen damit gemacht, die Eltern selbst als Ressource anzusprechen, zum Beispiel bei der sich oft schwierig gestaltenden Suche nach Räumlichkeiten.

Mit der größeren Vielfalt von Angeboten und Trägern wachsen den Kommunen zugleich anspruchsvolle und kontinuierliche Aufgaben der Regulierung und Unterstützung zu. Ihre Aufgabe ist es, ein integriertes, aufeinander abgestimmtes Gesamtangebot zu garantieren, das den Eltern Überschaubarkeit, verlässliche Qualität und gleiche Zugangschancen bietet. Dazu braucht es klare Konzepte, welche Träger- und Angebotsstruktur man beispielsweise vor Ort anstrebt. Als kontraproduktiv kann es sich erweisen, wenn die Bedarfsplanung sozialräumliche Unterschiede ignoriert, aber auch, wenn eine transparente Wettbewerbsordnung fehlt, an der sich potenzielle Anbieter orientieren können. Ausschreibungsverfahren sind hier ebenso zu entwickeln wie Kriterien, mit denen Jugendämter die Seriosität von Anbietern, die neu auf den Markt kommen, sicherstellen können.

Fördern, regulieren, gestalten: Der Anspruch ist hoch

Damit nicht nur ein Angebot für Besserverdienende geschaffen wird, erfordert die Gebührengestaltung besondere Aufmerksamkeit. Neben den hohen Kosten ist vielerorts die große Spannweite bei den Elterngebühren problematisch; damit läuft man Gefahr, dass sich »Zwei-Klassen-Systeme« der Betreuung herausbilden. In Frankfurt gibt es deswegen stadtweit und trägerübergreifend einheitliche Elterngebühren, auf die sich die Kommune mit den Anbietern geeinigt hat. Das erhöht nicht nur die Wahlfreiheit der Eltern – die nicht nach ihrer Geldbörse entscheiden müssen –, sondern schafft auch mehr Transparenz und nicht zuletzt für die Träger faire Wettbewerbsbedingungen. In Heidelberg hat man das Problem gelöst, indem man Gutscheine an einkommensschwache Familien ausgibt.

Gleichzeitig müssen sich die Kommunen mehr als bisher auch für Qualität einsetzen. Dabei gilt es, vor allem kleine Träger zu unterstützen, die mit den für sie oft typischen Strukturproblemen wie beispielsweise eine dünne Personaldecke, fehlende Vertretungskräfte oder geringe Ressourcen für Fachberatung, Weiterbildung und Vernetzung kämpfen. Jenseits von Regulierung und Kontrolle von Fall zu Fall geht es dabei auch um gemeinsame Lernprozesse: In Frankfurt moderiert die Kommune eine lokale Qualitätsdebatte; in Heidelberg wurde ein trägerübergreifender Qualifizierungsprozess angestoßen und eine Stiftung als Förderer gewonnen.

Für einen solchermaßen umfassend verstandenen Ausbauprozess braucht es mehr als nur die richtigen Konzepte, Regulierungen und »Förderformeln«. Er hängt auch von der Dialogfähigkeit und Bereitschaft der Beteiligten ab, sich trotz unterschiedlicher Handlungshorizonte auf einen gemeinsamen Prozess einzulassen. Ein Klima wechselseitigen Vertrauens und ein offener und partnerschaftlicher Umgang zwischen Politik, Verwaltung und ihren Kooperationspartnern sind dafür unabdingbar – und deshalb bewusst zu pflegen.

Das Deutsche Jugendinstitut (DJI) hat die Studie zum Ausbau der Kindertagesbetreuung für unter Dreijährige im Auftrag der Robert Bosch Stiftung durchgeführt. Die explorative Studie mit dem vollen Titel »Local Governance. Ressource für den Ausbau der Kindertagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren« wurde im Sommer 2009 abgeschlossen. Die Autorin Birgit Riedel ist Grundsatzreferentin in der Abteilung »Kinder und Kinderbetreuung« des DJI und leitete das Forschungsprojekt.

Mehr Informationen sind im Internet erhältlich unter www.dji.de/bibs/783_11704_Local_Governance_Langfassung.pdf
Kontakt: riedel@dji.de

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